Indice

Resumen Ejecutivo.... i

I. Introducción............. 1

II. La Importancia Económica de los Bienes Muebles como Garantía para un Préstamo... 2

A. La Importancia Práctica y el Valor Económico del Bien en Garantía 3

1. Préstamos sin garantía real 3

2. Préstamos con garantía real 3

B. Las Raíces Económicas de la Importancia de la Garantía 6

1. El Racionamiento del Crédito y la Información Asimétrica 7

2. Información Incompleta 7

3. El Financiamiento vía Capital Accionario y el Financiamiento con Deuda.... 8

III. Los Problemas en el Marco Legal para Garantizar Créditos..... 9

A. Elementos de los Créditos con Garantía Real........... 9

B. Los Problemas en la Constitución de Garantías Reales...... 9

1. Restricciones para el Financiamiento de Maquinaria e Inventario 10

2. Falta de Normas Claves para el Financiamiento de Inventarios 11

3. Restricciones en el uso de Carteras de Cuentas por Cobrar y otras Carteras de Crédito como Garantía 12

4. Bienes Inmuebles 16

5. Derechos de Uso de Tierras 17

6. Altos Costos en la Constitución de Garantías 17

C. Los Problemas en el Perfeccionamiento de Garantías Reales.... 17

1. Los Problemas en las Normas que Regulan el Rango de Prioridad de Acreedores 18

2. Problemas en el Sistema de Publicidad de Garantías 19

D. Los Problemas en Ejecutar Créditos con Garantía Real......... 22

1. Bienes Muebles 22

2. Bienes Inmuebles 24

3. Abusos 25

4. Prestamistas Extranjeros 25

IV. Cómo los Problemas para Constituir, Registrar y Ejecutar Garantías Restringen el Flujo de Crédito en la Cadena de Crédito del Sector Agroalimentario............. 26

A. El Impacto General sobre los Créditos 26

1. El alto costo 26

2. Su complejidad 26

3. Su lentitud 26

4. La incertidumbre 27

B. Los Intermediarios Financieros Bancarios y No Bancarios 27

1. Bancos 27

2. Financieras 28

3. Tierras Rurales como Garantía 28

4. Distribuidores de Insumos Agrícolas 29

5. Distribuidores de Equipamiento y Maquinaria 30

C. Financiamiento de Inventarios 30

D. Financiamiento de Carteras de Créditos y Cuentas por Cobrar 30

E. Empresas Exportadoras de Productos Agrícolas 31

V. Plan de Acción....... 32

A. Posibles Elementos de un Programa de Reforma al Marco de Garantías 32

1. Acciones a Corto Plazo 33

2. Estrategia de Reforma con Impacto Económico Más Eficiente-- Acciones a Mediano Plazo 33

B. Próximos Pasos 35

1. Diseño de un Programa de Reforma al Marco de Garantías Reales. 35

2. Ejecución del Programa 35

C. Estrategias de Reformas no Conducentes a un Impacto Económico Más Eficiente 36

VI. La Ganancia de Reformar el Marco para las Garantías Reales........ 37

A. Asuntos Cualitativos 37

B. La Eficiencia en la Asignación de Capital 37

C. La Eficiencia en la Asignación de los Ahorros 38

D. Equidad, Pobreza y Acceso a Crédito.. 38

E. ¿Quién pierde?.... 39

F. ¿Cúal es la Importancia de los Problemas para Constituir, Perfeccionar y Ejecutar Créditos con Garantía Real?....... 39

Resumen Ejecutivo

1. En la República Dominicana las barreras legales juegan a un papel central en limitar el acceso a crédito. Estas restricciones afectan todos los sectores, pero tienen un efecto particularmente restrictivo en el sector agroalimentario. Estos problemas legales limitan el acceso a crédito porque directamente obstaculizan eslabones económicos claves en el sector financiero. En particular:

La Falta de Garantías Limita el Acceso a Crédito:

Los Prestamistas Dominicanos Quieren Bienes en Garantía

2. Los prestamistas privados en el República Dominicana, como los prestamistas privados en otras partes, prestarán más, por períodos más largos de tiempo, y a tasas de interés más bajas, cuando los prestatarios ofrezcan un bien en garantía. El bien en garantía atiende singularmente ciertas características del mercado de préstamos.

Los Prestatarios Dominicanos No Pueden Ofrecer Bienes en Garantía

3. Sin embargo, existen problemas en el marco legal dominicano que previenen a los prestatarios dominicanos ofrecer como garantía la mayoría de sus bienes. El marco legal permite que los prestatarios ofrezcan en garantía bienes inmuebles, automóviles, y mercancías depositadas en almacenes. Les limita, sin embargo, ofrecer todo otro bien mueble, parcelas de bajo valor, y tierras rurales. Sin embargo, tales bienes corresponden a la mayor parte del capital productivo dominicano, y a la mayor parte de la inversión dominicana nacional. Por consiguiente, estos bienes corresponden a la mayoría de los bienes que los productores y los comerciantes pueden ofrecer como garantía y a la mayor parte de lo que quieren comprar a crédito o financiar por prestamistas.

Las Consecuencias para el Mercado de Préstamos: Los Prestatarios Dominicanos tienen un Acceso a Crédito Limitado

4. Cuando la ley no permite o limita que los prestatarios puedan ofrecer bienes en garantía, los prestamistas ofrecen a tales prestatarios créditos por tasas de interés y términos que no son mejores a los que ofrecen a los prestatarios que no tienen bienes en garantía: esto es, préstamos a tasas de interés altas, por montos pequeños y por plazos de pago cortos. Algunos prestatarios dominicanos parecerían poder obtener mejores términos cuando ofrecen bienes muebles en garantía que cuando no ofrecen tales bienes. En un examen más cercano, sin embargo, resulta claro que los prestamistas que les prestan a estos prestatarios en realidad dependen en los bienes inmuebles. Estos prestamistas ya sea recaen en los bienes inmuebles del prestatario o en los de su fiador.

Consecuencias para la Inversión y el Crecimiento

5. Debido a que los prestatarios no pueden usar bienes en garantía para atender las preocupaciones de los prestamistas, los mercados financieros en la República Dominicana fallan en hacer el trabajo que deberían hacer: ayudar en el movimiento de fondos: de los ahorristas con oportunidades de inversiones pobres, a los inversores con oportunidades de inversiones lucrativas. Este problema general se traduce en una limitación muy específica: precisamente esos productores y comerciantes que piensan que pueden rentablemente comprar más equipo, insumos o inventario para extender su negocio, no pueden comprar estos bienes a crédito, o conseguir que los financie un banco, o emplearlos para garantizar un préstamo, a menos que también tengan bienes inmuebles. Este equipo, insumos, e inventarios son enormemente importantes para los productores en el sector agroalimentario y los operadores de negocios pequeños: explica del 75% al 90% de sus necesidades de inversión. A diferencia de sus competidores en, por ejemplo, los Estados Unidos o Canadá, los productores y los comerciantes dominicanos no pueden comprar estos bienes a crédito, conseguir un crédito del banco para financiar su compra, o usar sus tenencias en estos bienes en garantía para refinanciar sus necesidades de capital de trabajo.

Consecuencias para la Pobreza y las Oportunidades Económicas

6. Todos los dominicanos sufren porque no pueden usar sus bienes muebles y sus parcelas pequeñas de tierra como garantía para préstamos. Los bancos más grandes pierden negocios rentables en el financiamiento de equipos y cuentas por cobrar; los distribuidores y vendedores más grandes pagan costos de financiamiento más altos y restringen sus ventas a crédito cuando estas podrían ser sumamente rentables bajo otro régimen legal. Sin embargo, el impacto relativo en los productores agrícolas pequeños y las personas pobres es aún mayor. Las personas y empresas más ricas puede obviar parte -pero sólo parte- de este problema mediante el empleo de sus bienes inmuebles como garantía o como respaldo de una garantía personal. Los productores agrícolas pequeños y las personas pobres no pueden obviar este problema - todo lo que tienen son bienes muebles o parcelas pequeñas de tierra, y éstos no son aceptados como garantía de préstamos.

Una Solución Legal a un Problema Legal

7. Como muchos otros países, la República Dominicana ha reconocido la seriedad de las consecuencias de la falta endémica de acceso a crédito. Como muchos países, ha tratado de establecer soluciones económicas a este problema: garantías del gobierno, líneas de crédito dirigidas, subsidios. Estas soluciones fallaron porque no pueden resolver los problemas creados por el marco legal que previenen el uso de garantías. Los bancos públicos y los fondos de garantía no pueden recuperar sus créditos mejor que los prestamistas privados: la diferencia está en que los prestamistas privados, sabiendo esto, no realizan tales préstamos en primer lugar. La solución sostenible a este problema yace en reformar el marco legal de forma tal que los bienes muebles y las parcelas pequeñas de tierra puedan realmente servir como garantía, dando a los prestatarios la habilidad de ofrecer a los prestamistas privados las garantías que los prestamistas privados quieren.

Una Solución Legal Comprehensiva para un Problema Legal Agudo

8. Al observar el éxito del financiamiento de automóviles, bienes raíces, y certificados de depósito en la República Dominicana, algunos observadores se convencen en un sentido falso de que existe progreso en el acceso a crédito. Ellos probablemente tengan la esperanza de que estos comienzos se desarrollarán hacia un uso más amplio de estas figuras de garantía. Esta creencia, desgraciadamente, demostrará ser infundada. El financiamiento de automóviles funciona en la República Dominicana debido a las características de los automóviles - se utilizan en vías públicas, tienen un sistema de registro que funciona, y título de propiedad. Características que atienden en el detalle un sistema de garantías reales mobiliarias que funciona. Sin embargo, no puede extenderse a muchos otros bienes muebles, que no cuentan con un sistema de registro de un título de propiedad y que, típicamente, se emplean dentro de una propiedad privada. La prenda de un certificado de depósito funciona porque los mecanismos de constitución y ejecución son simples mientras los bienes se encuentran bajo la posesión legal o aparente del almacén -- estas ventajas no pueden extenderse al gran volumen de capital que debe encontrarse en las manos del prestatario para ser usado productivamente. Finalmente, los bienes inmuebles con alto valor pueden servir como garantía en un sistema de registro y ejecución engorroso y caro, porque tienen un alto valor con relación a los costos de registro y ejecución, mientras que no es así para las parcelas pequeñas.

9. Estas "islas" de mejoras prueban que los principios que sustentan los créditos con garantía real deberían funcionar bien en la República Dominicana. Sin embargo, no son figuras de garantía que se expandirán. Un amplio crédito con garantía requiere una reforma legal comprehensiva el marco de garantías reales.