C n E n A
n L |
Center for the Economic Analysis of Law |
W A S H I N G T O N, D C |
México: Identificación de los Problemas de Garantías para Financiar
Bienes Muebles en el Sector Agropecuario Nuria
de la Peña June
1996 |
* Nuria de la Peña es abogada e
Investigadora Asociada del Centro de Análisis Ecónomicos de la Ley (CAEL).
Este
informe se fundamenta en las entrevistas mantenidas en México durante marzo de
1995. Se agradece la ayuda de los
señores Michael O'Donnell y Juan Carlos Martínez (BID). Asimismo, se agradece la ayuda del
economista Heywood Fleisig (Banco Mundial) y de los abogados Alejandro Garro
(Columbia University), Ronald C.C. Cuming (University of Saskatchewan), John Spanogle
(The George Washington University), Manuel Galicia y David Banowsky (Franck,
Galicia, Duclaud y Robles, S.C.), quienes participaron directamente en temas
específicos de este informe.
Finalmente, se agradece a todas aquellas personas entrevistadas en
México, quienes compartieron generosamente sus experiencias financieras para
colaborar en este informe. Este
informe, sin embargo, representa sólo la opinión de la autora y cualquier error
es su entera responsabilidad.
Resumen Ejecutivo
i. En México, salvo escasas excepciones, los
prestamistas privados no conceden préstamos de fondos privados garantizados con
garantía real sobre bienes muebles -- tales como maquinaria, productos
agrícolas, ganado, o inventario de mercaderías. Los prestamistas privados conceden estos préstamos solamente si
el prestatario o su garante es dueño de bienes inmuebles, o si otorga al
acreedor la posesión de productos agropecuarios depositados.
ii.
Esta negativa a otorgar préstamos
garantizados por bienes muebles en posesión del deudor, proviene de
restricciones para constituir garantías reales mobiliarias; de los
procedimientos legales lentos y costosos para el secuestro y venta de bienes en
garantía; y de registros públicos inadecuados para el registro de garantías.
iii. Estos problemas dificultan el empleo de
bienes muebles como garantía de préstamos de tres maneras. Primero, las limitaciones legales
determinan, en algunos casos, que ciertos bienes muebles no puedan legalmente
emplearse como garantía y que, en otros casos, a algunos prestamistas y
prestatarios importantes se les prohíba financiar la compra-venta de bienes
muebles. Segundo, los lentos
procedimientos para la ejecución de bienes objeto de una garantía real,
significa que algunos bienes muebles, como la maquinaria, pierdan gran parte de
su valor económico durante el proceso de ejecución. Finalmente, los procedimientos de ejecución costosos determinan
que bienes muebles relativamente baratos no puedan cubrir los costos de
ejecución.
iv.
Por consiguiente, los prestamistas
privados requieren que el prestatario o su garante sea propietario de bienes
inmuebles y los ofrezca en garantía:
los bienes inmuebles mantienen su valor durante el proceso de ejecución
y, generalmente, tienen un alto valor en relación a su costo de ejecución. Alternativamente, los prestamistas privados
requieren tener la posesión de bienes muebles en garantía, para poder proceder
a su venta inmediatamente en caso de falta de pago. Es el caso común del grano depositado en una almacenadora.
v. La predisposición de los prestamistas en
buscar el resguardo de los bienes inmuebles como garantía restringe el acceso
al crédito especialmente al productor pequeño y mediano. Este productor, generalmente, no es dueño de
bienes inmuebles, o no tiene inmuebles embargables, o si es dueño un bien
inmueble, no tiene su título de propiedad en orden.
vi.
La predisposición de los prestamistas en
buscar el resguardo de bienes muebles bajo su control también limita el acceso
al crédito de los más pequeños. Ellos,
generalmente, antes de la cosecha, no tienen productos para entregar al
acreedor; o, producen bienes muy perecederos para dar en depósito, como
hortalizas.
vii.
Este problema en la exigencia de
garantías penetra muchos segmentos de la cadena de crédito. Limita el acceso al crédito en México no
sólo a prestatarios, sino también a prestamistas no financieros. Estos prestamistas pueden constituir una
importante fuente de crédito en sus ventas a crédito a los productores o en la
habilitación de productores. Sin
embargo, las exigencias de garantías, principalmente inmuebles, penaliza a
estos intermediarios en su propia obtención de crédito y por ende en su
capacidad de otorgar crédito: Los
distribuidores que no tienen bienes inmuebles no pueden obtener crédito contra
su inventario y sus cuentas por cobrar.
Las empresas agropecuarias y comercializadoras que tienen sus bienes
inmuebles hipotecados no pueden obtener crédito contra su cosecha en pie o
contra su futura producción. Los
fabricantes de productos alimenticios que trabajan desde locales alquilados no
pueden obtener crédito contra la garantía de su inventario rotativo de
productos.
viii. Mientras que en México esta exigencia por
los bienes inmuebles se toma por sentado, en otros países que poseen una
legislación moderna para financiar bienes muebles, como en los Estados Unidos,
el crédito garantizado por garantía real contra bienes muebles solamente,
constituye entre el 62 y el 64 por ciento del crédito del país. Esto es a través de todas las fuentes de
crédito, bancarias y no bancarias. Se
ha notado que en este país los bancos comerciales garantizan tantos préstamos
con bienes muebles como lo hacen con bienes inmuebles. Asimismo, estudios económicos en países que
presentan problemas legales para financiar bienes muebles similares a México,
indican que estos problemas legales que limitan el acceso al crédito representan
entre el 5 y el 10 por ciento del Producto Bruto Interno de esos países[1].
ix.
Por consiguiente, podría deducirse que
existe un importante potencial de aumento del acceso al crédito en el sector
agropecuario en México, si México estableciera un sistema de garantías reales
mobiliarias menos riesgoso para garantizar préstamos con bienes muebles. Este aumento en el acceso al crédito se
traduciría en un aumento de la inversión y de la producción agropecuaria, y por
ende, en un aumento del crecimiento económico del país.
x.
Acciones
que se han tomado. El gobierno ha
establecido fondos de desarrollo y garantías comerciales del gobierno para
complementar las dificultades de garantías del sector. Así, al presente, la mayor parte del crédito
al sector agropecuario garantizado contra bienes muebles solamente es aquel que
proviene de estas fuentes públicas. La
disminución de la participación del gobierno en estos préstamos y garantías
podría complementarse con el mejoramiento del sistema legal de garantías reales
mobiliarias para no constreñir el crédito al sector.
xi.
Acciones
que se Proponen. El informe propone
promover el establecimiento de un sistema de garantías reales mobiliarias
eficiente que permita al sector agropecuario: (i) amplia libertad de contratar,
para todos los prestamistas y prestatarios, garantías reales contra toda clase
de bienes muebles (como bienes rotativos, bienes futuros, utilidades,
instalaciones fijas, accesorios a la tierra, y derechos intangibles); (ii)
público conocimiento de todos los gravámenes contra bienes muebles y un
eficiente sistema de registro que establezca el rango de prioridad de garantías
reales; y (iii) procedimientos de ejecución para bienes muebles más rápidos que
su tiempo de depreciación.
xii.
Para alcanzar estos objetivos se
propone:
a. Un
Diagnóstico del Problema de Garantías en el Sector Agropecuario.
Este estudio de diagnóstico debería (i) identificar específicamente las
fuentes de crédito del sector agropecuario, y los problemas en las leyes de
garantías reales mobiliarias vigentes que impiden su desarrollo; y (ii)
identificar las posibles alternativas de solución para permitir que tales
instituciones puedan extender crédito a este sector. El trabajo de diagnóstico debe asegurar que cualquier propuesta
de cambios legales hagan posible que estas instituciones puedan extender
crédito a este sector. Este trabajo
debe coordinarse con cualquier otro proyecto de reforma de las leyes de
garantías reales, como el que está siendo conducido por el Banco Mundial. Este trabajo debería buscar el consenso de
los grupos de interés en el sector agropecuario, por ejemplo, invitándolos a
ofrecer sus comentarios y discutiendo los problemas en un seminario.
b.
Términos de Referencia.
Seguido a al trabajo de diagnóstico se propone el diseño de un esquema
de contenido de nuevas normas o modificaciones a las normas vigentes.
c. Anteproyecto de Normas Legales. Ya sea por necesidad de modificar normas vigentes o
por necesidad de establecer nuevas normas, el mejoramiento del problema de
garantías precisará del diseño de un anteproyecto de ley para ser considerado
por el Congreso.
d. Mejoramiento de los Registros. De acuerdo a las normas que se hayan
adoptado, deberá establecerse un sistema de registro de garantías reales
mobiliarias.
xiii. Se estima que estas acciones pueden
llevarse a cabo dentro de un período de un año a un año y medio.