Exposición de Motivos

Los estudios que inspiraron la redacción de este proyecto de Ley identificaron que los ciudadanos de Honduras enfrentan numerosos problemas en el marco legal para garantizar préstamos con bienes muebles que limitan su acceso a crédito.[1] Estos problemas involucran la constitución, el registro, y la ejecución de garantías. Por ejemplo, bienes muebles que pueden garantizar préstamos incluyen inventarios, maquinaria, cosecha, ganado y cuentas por cobrar. Actualmente, la constitución de una garantía real sobre bienes muebles – típicamente, la prenda – es limitada por la ley a pocas operaciones de crédito y a limitados tipos plenamente identificables de bienes muebles. Asimismo las normas sobre prenda establecen costos de documentos públicos que son altos con relación a los montos comunes de los créditos con garantías mobiliarias. Las leyes no establecen un sistema de registro que proporcione medios públicos y baratos para averiguar si existen gravámenes previos sobre los bienes. Finalmente, las normas que regulan la toma de posesión y la venta de bienes en garantía en caso de incumplimiento establecen un proceso oneroso y que demora largo tiempo: la mayoría de los bienes muebles, ó se deprecian antes de que puedan ser recuperados y vendidos para pagar un préstamo en mora, o garantizan créditos muy pequeños con relación a los altos costos de ejecución que la ley determina.

Estos problemas legales tienen su fuente en las normas sobre prenda del Código Civil y del Código de Comercio, y se combinan con registros ineficientes y con procedimientos de ejecución costosos, para limitar y encarecer el acceso al crédito garantizado por bienes muebles. Los problemas legales afectan asimismo a las ventas a plazos que pueden garantizarse con los mismos bienes en compraventa.

Este proyecto de ley considera que estas dificultades tienen un impacto económico importante en el acceso a crédito de los individuos, los productores agrícolas y los comerciantes que no son dueños de propiedades inmuebles: El mercado de créditos en Honduras ha tendido a suplantar los problemas legales para garantizar créditos con bienes muebles a través de la exigencia, directa o indirecta, de la garantía de propiedades inmuebles. Actualmente, bienes muebles que fácilmente pueden, en sí mismos, garantizar préstamos y comprarse a crédito en países industriales, en Honduras son considerados con escaso o ningún valor como garantía. Las empresas que deberían expandirse en la medida en que incrementan sus inventarios y cuentas por cobrar, se encuentran con muy poco crédito para operar eficientemente.

Asimismo, el proyecto de ley considera que las limitaciones legales sobre garantías aceptables pueden representar una restricción importante sobre el crédito, porque la magnitud total del empréstito garantizado solamente por bienes muebles puede ser muy grande. Los bienes muebles constituyen dos tercios del inventario de capital de un país, y casi el setenta y cinco por ciento de la inversión bruta anual. Principalmente, el proyecto de Ley considera que los problemas en el marco jurídico actual:

(i) impiden el acceso a crédito a los sectores pobres, dado que en su mayoría no son dueños de bienes inmuebles, son dueños de inmuebles de poco valor, o no poseen títulos de propiedad registrados que acrediten su dominio;

(ii) obstaculizan el desarrollo de los negocios agrícolas y comerciales que tienen activos en cosechas e inventarios cuyo valor excede el valor de las propiedades inmuebles desde las que operan;

(iii) disminuyen, para todas las empresas, las ventas a crédito de bienes como maquinaria e insumos, y las posibilidades de emplear sus carteras de créditos a pequeños productores o consumidores, a su vez, como garantía de préstamos mayores en el sector bancario;

(iv) obstaculizan el desarrollo de la industria de manufacturas que precisa de gran cantidad de inventario y maquinaria; y

(v) para todos los prestamistas y prestatarios, aumentan la tasa de interés y disminuyen los montos de crédito para financiar ganado, cosechas agrícolas, inventario, maquinaria y casi toda clase de bienes muebles.

A efectos de atender los problemas en las leyes actuales para garantizar créditos con bienes muebles, este proyecto de Ley de Garantías Reales Mobiliarias introduce un marco substantivo civil y comercial para constituir, inscribir públicamente, y ejecutar garantías de bienes muebles. Este marco legal reemplaza al régimen actual de la prenda.

Se podría predecir que el beneficio económico para Honduras de esta reforma sería considerablemente alto. En Argentina, Bolivia y Nicaragua, que ofrecen un marco prendario similar al de Honduras, el beneficio económico de reformar el régimen de la prenda reemplazándolo por una ley más amplia de garantías reales mobiliarias, se estimó en una tasa de crecimiento del 10 al 30 por ciento del producto bruto interno del país, en el término de diez años.

"Garantía Real" y "Prenda"

En el presente proyecto de ley, uno los principales cambios de política legislativa involucra el uso del concepto de garantía real sobre bienes muebles, en cambio de "prenda". La garantía real es más amplia que la "prenda" (un tipo de garantía real). El proyecto optó por este cambio legislativo conceptual porque resulta difícil modernizar el concepto de prenda para que pueda gravar inventarios flotantes, bienes a adquirirse en el futuro, inventarios de bienes no identificados plenamente, o cuentas por cobrar no representadas en títulos de crédito. En cambio, el concepto de garantía real que introduce el proyecto de Ley conceptualmente puede incluir toda clase de bienes y operaciones de crédito. Por consiguiente, el concepto de "garantía real", en cambio de "prenda", aumentará las operaciones financieras y las clases de bienes que podrán emplearse como garantía de préstamos. Esto, a su vez, expandirá las posibilidades para acceder a crédito.

Legislación Comparada

Esta política legislativa ya ha sido asimismo adoptada por varias jurisdicciones de Derecho Civil francés como Puerto Rico, Quebec, Luisiana, y Rumania. Estas jurisdicciones han derogado sus normas sobre prenda en los Códigos Civil y Comercial, y han sancionado una ley de garantías reales mobiliarias. Asimismo, leyes similares están siendo consideradas en las asambleas legislativas de Argentina, Guatemala, y Bolivia y en el Poder Ejecutivo en Nicaragua.

Aún cuando los cambios fundamentales que introduce este proyecto de Ley de garantías reales mobiliarias se han inspirado en la legislación comparada más avanzada, esto no implica que el proyecto sea una “copia” del Artículo 9 del Código Comercial Uniforme de los Estados Unidos, ni que intente introducir conceptos y figuras anglosajonas que son incompatibles con la tradición jurídica de Honduras. En cambio, el espíritu ha sido simplemente de esforzarse por adoptar aquellas ideas fundamentales que inspiran un régimen de garantías calibrado a las necesidades de un crédito más accesible y barato. Esta “adopción” de políticas jurídicas implica, inevitablemente, una “adaptación” del marco regulativo a las tradiciones y realidades de Honduras. Durante los estudios y borradores antecedentes a este proyecto de Ley, muchas empresas e individuos Hondureños han comentado abiertamente sobre operaciones financieras prácticas, y sus opiniones y comentarios se han reflejado en el articulado del proyecto.

La redacción de este proyecto de Ley también ha tenido como objetivo su congruencia con los anteproyectos de convenciones internacionales de UNIDROIT (Instituto para la Unificación del Derecho Privado Internacional) y UNCITRAL (Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Comercial Internacional), respectivamente, sobre garantías sobre equipos móviles y cuentas por cobrar, en operaciones de crédito internacionales. Los principios y esquemas conceptuales que inspiran estas convenciones internacionales son similares a los que inspiran este proyecto de Ley garantías reales mobiliarias. Por consiguiente, se espera que la adopción de este proyecto de Ley facilite para Honduras la firma y ratificación de estas importantes convenciones internacionales para el comercio exterior.

Campo de Aplicación

Un objetivo de política económica clave en el proyecto fue permitir que toda persona pueda gravar toda clase de bienes muebles en garantía real de un préstamo, y en toda clase de operaciones financieras; sean los bienes presentes o futuros, fijos o flotantes, identificables o no, cosas o derechos. Las operaciones económicas modernas son complejas, requieren de muchas partes diferentes; requieren garantías flotantes o de ventas a futuro de acuerdo al proceso de producción. El proyecto considera que cuando la ley restringe artificialmente estas operaciones, como sucede actualmente bajo las leyes de prenda, los agricultores y las empresas encuentran dificultades en ofrecer garantías de bienes muebles que cumplan con las disposiciones legales.

A efectos de facilitar el acceso al crédito mobiliario a las personas de bajos recursos y a las pequeñas y medianas empresas, el proyecto optó por suprimir muchos requisitos y costos tradicionales para la constitución de prendas, tales como prueba de la propiedad de los bienes, y certificaciones y otras verificaciones de la firma en el contrato de garantía. En cambio, deja librado a la libertad de contratación de las partes el adoptar o exigir las pruebas y verificaciones que consideren necesarias.

Finalmente, un objetivo de técnica legal para la constitución de garantías en el Título Primero, ha sido separar el marco legal de créditos con garantía de bienes muebles, del crédito con garantía real de bienes inmuebles, de forma de mejorar el acceso al crédito mobiliario independientemente de las reformas más difíciles y más amplias en el marco de la tenencia de la tierra. Por ejemplo, el proyecto permite la garantía de cosecha o de madera en pié, independientemente de la propiedad de la tierra en la cual se encuentran estos bienes.

Graduación de la Prioridad de Acreedores sobre Bienes del Deudor y Publicidad de la Garantía Real

En el Título Segundo, el proyecto hace hincapié en el sistema de prioridad de acreedores e inscripción pública de garantías. Este sistema resulta clave en el costo del crédito porque cualquiera sea el valor de un bien en garantía, un prestamista sólo puede determinar su valor cuando conoce el valor de cualquier otro gravamen anterior sobre el mismo bien. Cuando es oneroso y difícil obtener esta información -como es actualmente de costoso y difícil bajo el sistema actual de registros- los prestamistas no financiarán con la garantía de estos bienes. Cuando el registro mismo es incierto y oneroso, o cuando otros gravámenes que no se registran tienen prioridad frente garantías reales registradas, los prestamistas no darán valor alguno a los bienes en garantía.

A efectos de cumplir con estos objetivos, el proyecto establece que, en general, el grado de prioridad de acreedores se determine desde que estos inscriban su gravamen en un Archivo de Garantías constituido por una base de datos electrónica. Las normas del Archivo en el proyecto de ley contemplan un sistema accesible y barato para todos los usuarios. A efectos de proteger la privacidad de las personas el proyecto limita la información que debe inscribirse a aquella mínimamente necesaria. Finalmente, el proyecto optó por autorizar al Poder Ejecutivo a regular el establecimiento y funcionamiento de este Archivo de Garantías sobre la base de estos principios, debido a que muchas cuestiones técnicas precisan de seguidas revisiones regulativas. Actualmente, y gracias a la tecnología disponible, existen experiencias comparadas importantes de sistemas de inscripción de garantías parecidos que son sumamente seguros, accesibles y baratos. Estas experiencias podrían tenerse en cuenta en el diseño del sistema para Honduras que prevé este proyecto de ley.

Ejecución de Garantías

En el Título Tercero, el proyecto de Ley considera que un riesgo importante para los prestamistas resulta de la incertidumbre en la recuperación del préstamo a través de la ejecución de los bienes en garantía. Recordemos que desde el punto de vista de los prestamistas, estos no otorgarán valor alguno a los bienes en garantía de no ser posible recobrarlos y venderlos en forma rápida y barata en caso de incumplimiento. Los períodos de ejecución costosos, o que demoran uno o tres años, no permiten que los préstamos sean efectivamente garantizados por bienes muebles. Muchos bienes muebles tienen una vida económica corta: mercaderías en inventario, ganado, cosechas en pie; estos bienes no tendrán valor como garantía para los prestamistas bajo procesos de ejecución largos y costosos. Aún para bienes de capital físico, como maquinaria industrial y maquinaria agrícola, estas perderían gran parte de su valor durante el período de ejecución. En vez de vender esta maquinaria con un depósito de diez o veinte por ciento, como es común en los Estados Unidos y Canadá, los prestamistas requerirán cincuenta por ciento. Para que los prestamistas acepten estos bienes en garantía, los procesos de recuperación para los bienes muebles deben ser rápidos, baratos y ciertos. Las soluciones marginales tendrán un impacto marginal. Por ejemplo, aún si los procedimientos se mejoraran hasta que el secuestro y la venta de bienes en garantía tome tres meses, en vez de un año, el impacto sería muy pequeño. Ningún prestamista lógico aceptaría inventario o cuentas por cobrar a treinta días si el marco legal determina un tiempo de ejecución de tres meses, o si determina costos de ejecución muy altos con relación al monto del préstamo.

En este ámbito, el proyecto ha seguido las soluciones más exitosas en los Estados Unidos y Canadá. En estos países, tanto en jurisdicciones de Derecho Anglosajón como de Derecho Civil, el problema sobre los costos y la tardanza en la ejecución judicial de los bienes muebles se ha resuelto expandiendo las posibilidades de recuperación y venta privados en la primera etapa del incumplimiento, de forma tal de trasladar la ejecución a los tribunales judiciales luego de la liquidación del bien en garantía, o sólo en caso de controversia o uso de la fuerza. El tiempo promedio de resolución de causas judiciales en países industriales, como los Estados Unidos, es de dos años. En cambio, en países industriales, los tiempos de recuperación de créditos mobiliarios, por ejemplo garantizados por automóviles o ganado, demoran menos de cinco días. Esto se debe a que sus leyes que facilitan la liquidación de los bienes por el acreedor. En contraste, en jurisdicciones de derecho anglosajón como Jamaica, Pakistán, Bangladesh, e India, donde estos cambios no se han realizado, el crédito garantizado por bienes muebles es extremadamente limitado.

Bajo estas consideraciones, el proyecto de Ley se funda en la libertad de contratación de la ley hondureña, y en las costumbres comerciales que apoya el Código de Comercio, y permite que las partes acuerden cómo el acreedor puede recuperar y vender los bienes muebles en caso de incumplimiento. El proyecto autoriza al acreedor a tomar los bienes muebles, siempre que no use fuerza o violencia; y lo autoriza a vender los bienes, conforme se haya acordado en el contrato de garantía o, de lo contrario, conforme a los usos y costumbres comerciales para el tipo de bienes. El proyecto penaliza a acreedores que violen estos estándares.

[1] Ver “Diagnóstico sobre el Sistema Prendario de Honduras y su Impacto en el Acceso a Crédito” por Nuria de la Peña (CEAL, Washington D.C. 1993).